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Bonne Gouvernance

Propositions motivées de réforme dans le cadre de la surveillance et du contrôle pour une bonne gouvernance des entreprises publiques mauritaniennes et des Projets de développement

Propositions motivées de réforme dans le cadre de la surveillance et du contrôle pour une bonne gouvernance des entreprises publiques mauritaniennes et des Projets de développement

Source, Date Décembre 2009

Cette réflexion n’ajoutera rien aux choix affichés récemment par l’Etat mauritanien. Elle se fonde, au contraire, sur ces derniers en essayant de déterminer les voies et moyens, la manière et les méthodologies les plus pertinents et les plus efficaces pour atteindre ses objectifs, réaliser ses programmes et conforter ses choix au moindre coût politique et économique.

Dans vos programmes et choix, figurent, en tête d’affiche, la lutte contre la gabegie, l’assainissement des finances publiques et la sauvegarde du patrimoine de l’Etat.

Cette mission est-elle réalisable ? Oui, mais des conditions préalables doivent être remplies! Ce qui est sûr, c’est que les succès dans ce domaine sont rares et que la volonté a été clairement et fortement exprimée  suscitant l’adhésion de nombreuses tranches de la  population et, en tout cas, beaucoup d’espoir.

L’homme et la volonté politique sont des facteurs essentiels pour réaliser ces missions et atteindre ces objectifs, mais ils ne sont pas les seuls à être nécessaires à cet effet.

La manière de procéder, les systèmes de gestion appropriés (souvent négligés dans la culture d’un peuple philosophe comme le nôtre) sont des dimensions aussi importantes que la volonté politique et la ressource humaine.

Pour lutter contre la gabegie, il existe deux approches, une approche préventive, constructive et positive et une approche critique et répressive.

Les inspections, les audits, les contrôles et les sanctions relèvent de cette dernière approche. Ils sont mieux connus en Mauritanie. Pratiqués à l’exclusion de  toute autre approche par les systèmes et de manière souvent excessive, ils peuvent être assimilés à une espèce d’inquisition.

Ces contrôles à postériori traitent du fait accompli et interviennent après la destruction de la substance économique, financière et ‘’morale ‘’ (c’est, un peu, une sorte de médecin après la mort) surtout en Mauritanie où la création de « justificatifs » : fausses factures et autres … est plus qu’aisée et, hélas, assez courante.

L’approche par les systèmes consiste à s’appuyer sur les systèmes de contrôle interne. La bonne gouvernance, par le contrôle interne, consiste à faire introduire une séparation des pouvoirs, une démultiplication des structures qui rendent difficiles, voire impossibles, les malversations grâce à l’existence de garde-fous imposés par ce système de contrôle interne.

Le système de contrôle interne, c’est la prévention.

Les deux méthodes doivent être combinées. Mais il faut commencer par mettre en place des systèmes de contrôle interne et de saine gestion de l’économie et des finances publiques.

Notre contribution, aujourd’hui, relève de l’approche constructive et du contrôle interne appliqué à la gestion des entreprises publiques.

Plusieurs raisons nous ont poussés au choix de la gouvernance des entreprises publiques comme premier thème de réflexion et comme axe de réformes :

  1. Historiquement, les pratiques de mauvaise gestion sont apparues et se sont aggravées avec l’avènement des entreprises publiques, ce qui a eu un effet d’entraînement et de contagion sur la Fonction publique.
  2. Nous en sommes tous témoins. SMAR, Banques, SONIMEX ont, à tour de rôle, défrayé la chronique.
  3. Cela s’explique assez facilement par :

–         l’importance relative des salaires, revenus monétaires et avantages en nature accordées aux cadres des sociétés d’Etat en comparaison avec ceux de la fonction publique à qualifications égales, provoquant colère, frustrations et désir de revanche sur l’Etat chez la population des responsables et fonctionnaires ;

–         l’existence de circuits financiers très courts et non parsemés de contrôles dans les entreprises publiques. Le Directeur Général d’une entreprise publique est le seul maître à bord et son unique témoin, quand témoin il y’avait, n’est autre que son comptable ou son Directeur financier, le Conseil d’Administration n’étant qu’une chambre d’enregistrement et d’octroi de jetons de présence. Le poste d’Administrateur est confié à une personne, souvent sans compétence en matière de gestion, pour récompenser une position ou compenser une activité extérieure à l’entreprise.

  1. L’Etat qui a investi d’énormes capitaux dans ces entreprises en est absent en tant qu’actionnaire.
  2. La fonction d’actionnaire n’est pas jouée par l’Etat et aucune autre structure n’a jamais été mandatée pour jouer ce rôle.
  3. L’Etat-actionnaire qui surveille son patrimoine et son investissement n’existe pas !
  4. Il en résulte que, dans la vie de tous les jours, les organes dirigeants, les salariés et les partenaires agissent comme si les sociétés d’Etat n’étaient la propriété de personne (Chatoun bivayvaa – Mouton égaré dans le désert).
  5. De fait, il n’y a pas de surveillance ou de contrôle exercé par l’Etat en tant qu’actionnaire. En effet, même au plan théorique, il n’y a pas de séparation entre la réglementation et la surveillance des activités et du marché, d’une part, et la propriété et le contrôle, d’autre part.
  6. Parallèlement à cette omission et à la passivité de l’Etat-actionnaire, on constate qu’il arrive cependant que les sociétés d’Etat souffrent, parfois, d’ingérence et d’interventions politiques indues.
  7. Les entreprises publiques se sont vues accorder une autonomie excessive qui leur permet de définir, elles-mêmes, la portée de leurs objectifs et leur stratégie interne ou externe ainsi que les coûts inhérents à ces stratégies.
  8. Entre autres conséquences, des résultats financiers médiocres sont venus alourdir le fardeau budgétaire et l’endettement de l’Etat actionnaire.
  9. Si des réformes ne sont pas entreprises, l’Etat sera contraint d’abandonner, à plus ou moins long terme, les entreprises publiques qui lui restent après « les privatisations-abandons » des années 90 qui ont été particulièrement préjudiciables à l’économie mauritanienne.

Le secteur public doit demeurer et même prendre de l’importance dans notre pays pour les raisons essentielles ci-après :

–         Sur le plan social, économique et stratégique, la présence d’intérêts significatifs motive la participation de l’Etat dans les secteurs fournissant des services publics comme le transport, la poste, les télécommunications, l’électricité, la distribution de l’eau.

–         L’absence d’initiatives privées et de ressources du secteur privé imposeront, de plus en plus, à l’Etat d’intervenir pour développer des secteurs spécifiques.

–         Le secteur privé, dans un contexte de crise mondiale du capital privé, est constitué fondamentalement d’entreprises individuelles ayant atteint leurs limites de développement et qui provoquent, partant,  la sclérose de l’économie, notamment, du fait du monopole qu’elles exercent par l’entremise des Banques qu’elles se sont fait attribuer.

–         L’ampleur des moyens nécessaires pour se lancer dans des projets d’exploitation de certaines ressources ou dans la réalisation d’infrastructures spécifiques constitue une autre justification de la présence de l’Etat dans le secteur économique.

–         L’Etat sera appelé à utiliser ses entreprises publiques pour atteindre des objectifs de politique économique et même de politique régionale visant à atténuer les inégalités marquées de développement régional.

On n’a pas besoin de démontrer davantage que les entreprises publiques, dans le contexte actuel de la Mauritanie, constituent un outil indispensable pour l’Etat, d’une part, et que leur efficacité doit être améliorée pour ne pas porter préjudice à l’Etat et afin qu’elles puissent  jouer le rôle qui leur est dévolu, d’autre part.

Les entreprises publiques ne seront efficaces, en termes de performance économique, qu’à la condition de mettre en place un dispositif institutionnel et des pratiques de gouvernance d’entreprises convenables.

L’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques doit constituer un objectif important de l’action des nouveaux pouvoirs publics mauritaniens.

Si, comme nous le préconiserons, plus loin, l’Etat joue un rôle de surveillance des performances commerciales et financières et exerce ses droits et sa fonction d’actionnaire en imposant des pratiques exemplaires de gestion d’entreprise pour le bénéfice de celles-ci et du corps social tout entier, cela est de nature à permettre :

–         des gains d’efficience ;

–         une émulation et une concurrence positives entre les différentes entreprises publiques et leurs dirigeants, chacun voulant afficher les meilleurs résultats de rendement et d’activité et de bons ratios de gestion ;

–         la valorisation des actifs de ces entreprises, ce qui facilitera l’accès aux différentes formes de financement, etc.

Au niveau macro-économique, les intentions d’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques que nous proposons, si elles sont menées à bon terme, visent à :

–         favoriser la croissance économique et la hausse de la productivité ;

–         favoriser l’investissement et l’emploi ;

–         faciliter l’accès aux ressources financières par ouverture du capital ou par recours éventuel à l’endettement ;

–         contribuer à la viabilité et à l’assainissement des finances publiques ;

–         favoriser la concurrence ;

–         apporter une contribution positive à la bonne gouvernance publique globale grâce à une plus grande transparence.

Eu égard à ce qui précède, nous pensons qu’il est dans l’intérêt des pouvoirs publics que les entreprises soient gérées de façon professionnelle et qu’elles adoptent des pratiques de gouvernance d’entreprise de qualité.

Nous proposons, en conséquence, deux idées qui déboucheront normalement sur une série de mesures pratiques et institutionnelles :

–         opérer une distinction claire entre la fonction d’Actionnaire et les autres missions qui incombent à l’Etat ;

–         opérer une restructuration des Conseils Administration des entreprises publiques.

Concrètement, la création d’une « Structure de Coordination ou Actionnaire » doit pouvoir contribuer à la mise en place d’une politique efficace d’actionnariat.

Nous aborderons, enfin, les modalités de désignation des conseils d’administration et les méthodes permettant de garantir la transparence.

Proposition I:

L’Etat actionnaire : Regrouper les fonctions actionnariales au sein d’une même entité en créant une « Structure de coordination ou Actionnaire » des Entreprises publiques, qui dépendra de la Présidence ou du Chef de Gouvernement et supervisera l’activité des Conseils d’Administration.

Dans une perspective de refondation et de rectification, l’Etat doit se comporter en actionnaire éclairé, responsable et actif et redéfinir une stratégie actionnariale claire et cohérente.

C’est ce qui permettra d’envisager que la gouvernance des entreprises publiques puisse être exercée de façon professionnelle et efficace.

–         Pour ce faire, il sera indispensable de mettre en place une structure regroupant toutes les fonctions actionnariales ou, au moins, une instance de coordination.

–         Ainsi l’exercice des droits attachés à la qualité d’actionnaire pourra être clairement identifié au sein de l’administration.

–         Cette structure dépendant de la Présidence de la République ou, à défaut, du Premier Ministre doit entretenir des relations clairement définies avec les autres organes concernés de l’Administration (Ministère de Tutelle, Ministères en charge des secteurs économiques et financiers) et rendre compte au Président de la Républiques et aux instances représentatives, comme le parlement.

–         Pour pouvoir jouer efficacement son rôle, cette «Entité Coordinatrice ou Actionnaire » doit disposer d’une marge de manœuvre suffisante pour décider de son organisation et prendre les décisions adéquates.

–         « L’Entité coordinatrice ou actionnaire » doit instaurer des manuels de procédures et des méthodes transparentes de nomination au Conseil d’Administration des entreprises publiques et participer activement à la désignation des Conseils d’Administration de toutes les entreprises publiques et pouvoir mettre fin à leur mandat.

–         « L’Entité Coordinatrice ou Actionnaire » doit représenter l’Etat en tant qu’actionnaire et exercer en son nom les prérogatives et droits découlant des participations qu’il détient dans  chaque société où il dispose d’une participation significative.

Les principales responsabilités de cette « Entité Coordinatrice ou Actionnaire » consisteront à :

–         assister aux Assemblées générales des actionnaires et exercer les droits de vote attachés à la participation de l’Etat ;

–         mettre sur pied des systèmes de diffusion de l’information permettant de suivre et d’évaluer régulièrement la performance des entreprises publiques en établissant les comparaisons entre elles et en les classant selon leur performance sur la base d’une grille préétablie par la « Structure Coordinatrice ou Actionnaire » des entreprises publiques ;

–         entretenir un dialogue permanent avec les auditeurs externes et les organes spécifiques de contrôle de l’Etat ;

–         veiller à ce que tous les actionnaires bénéficient d’une égalité de traitement et aient accès à des mécanismes de recours efficaces ;

–         veiller à ce que les entreprises publiques assurent à tous les actionnaires une très grande transparence et élaborer une stratégie dynamique de communication et de consultation de tous les actionnaires.

Proposition II :

Professionnaliser et Restructurer les Conseils d’Administration des Entreprises publiques

Cette professionnalisation doit se traduire par ce qui suit :

Le Conseil d’Administration d’une entreprise publique doit avoir pour mission d’assurer une fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la Direction Générale.

Il doit agir en toute intégrité et être responsable des décisions qu’il prend.

Le Conseil d’Administration d’une entreprise publique doit :

–         se voir attribuer un mandat clair et assurer, en dernier ressort, les résultats de l’entreprise publique ;

–         être tenu à rendre compte aux propriétaires de l’entreprise à travers la « Structure Coordinatrice ou Actionnaire des Entreprises publiques » ;

–         agir au mieux des  intérêts  des actionnaires et les traiter tous équitablement ;

–         émettre un jugement objectif et indépendant ;

–         être composé d’administrateurs sans fonction de direction dans des entreprises et totalement indépendants ;

–         être soumis à une procédure transparente de nomination de tous ses membres conformément aux critères prédéfinis par la structure de surveillance actionnaire ;

–         être ouvert à la participation des représentants des salariés.

La présidence du Conseil d’Administration d’une entreprise publique doit être confiée à une personne possédant les compétences requises pour jouer ce rôle essentiel. Il est préférable que cette fonction soit distincte de la Direction générale.

Le Conseil d’Administration d’une entreprise publique doit exercer sa fonction de surveillance, de direction et de pilotage dans le cadre des objectifs définis par le gouvernement et la « Structure Coordinatrice ou Actionnaire » proposée plus haut.

En cas de besoin, le Conseil d’Administration peut mettre en place des comités spécialisés destinés à l’assister pour qu’il puisse assurer pleinement ses fonctions essentielles.

Ces comités peuvent être constitués notamment pour les questions :

–         de vérification des comptes ;

–         de nominations ;

–         et de déontologie.

Le Conseil d’Administration d’une entreprise publique doit procéder à une évaluation de ses performances que la «Structure Coordinatrice ou Actionnaire» contre-évaluera afin d’établir les comparaisons et les classements requis à soumettre, dans un rapport annuel, au Chef de l’Etat.

Les Conseils d’Administration doivent être tenus, en concertation avec la Structure Coordinatrice ou Actionnaire, d’élaborer, de faire connaître et de mettre en place des programmes de respect du code de déontologie interne.

L’Etat doit laisser les Conseils d’Administration des Entreprises Publiques exercer leur responsabilité et limiter, en conséquence, sa participation directe à ces Conseils d’Administration.

Les pouvoirs publics ne doivent pas participer à la gestion quotidienne des entreprises publiques mais doivent leur laisser une complète autonomie pour atteindre les objectifs qui leur ont été assignés et les juger aux résultats.

Le mécanisme de rémunération des membres du Conseil d’Administration d’une entreprise publique et le niveau de cette rémunération doivent être compatibles avec les intérêts à long terme de la société et être, en même temps, suffisamment motivants pour attirer et retenir des professionnels qualifiés.